Gli incentivi alle funzioni tecniche rappresentano uno strumento fondamentale introdotto dal legislatore per valorizzare le professionalità interne alle pubbliche amministrazioni e contenere i costi di realizzazione delle opere pubbliche. La disciplina, che ha subito una significativa evoluzione normativa nel corso degli anni, trova oggi la sua principale regolamentazione nell’articolo 45 del nuovo Codice degli Appalti (D.Lgs. 36/2023), che ha sostituito il precedente articolo 113 del D.Lgs. 50/2016.
La ratio dell’istituto è chiaramente finalizzata a incentivare l’utilizzo delle competenze tecniche interne alle amministrazioni pubbliche, evitando il ricorso sistematico a consulenze esterne e garantendo al contempo un risparmio di spesa pubblica. Come evidenziato dalla giurisprudenza, l’incentivo tecnico presenta natura retributiva e finalità premiale volta a valorizzare le professionalità interne alle pubbliche amministrazioni.
Il nuovo Codice degli Appalti ha introdotto significative modifiche rispetto alla disciplina precedente. L’articolo 45 stabilisce che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dal proprio personale in misura non superiore al 2 per cento dell’importo dei lavori, dei servizi e delle forniture posto a base delle procedure di affidamento. È importante notare che la nuova formulazione fa riferimento alle “procedure di affidamento” anziché alle sole procedure “di gara”, ampliando così l’ambito applicativo anche agli affidamenti diretti.
L’80 per cento delle risorse costituisce il fondo da ripartire tra il RUP e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche, compresi i loro collaboratori, mentre il restante 20 per cento è destinato all’acquisto di beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione e alla formazione del personale.
La giurisprudenza ha individuato con precisione le condizioni che devono sussistere cumulativamente per il legittimo riconoscimento degli incentivi. Come chiarito dal Tribunale del Lavoro di Venezia, tali condizioni sono:
   • La dotazione di apposito regolamento interno da parte dell’amministrazione, condizione essenziale per il legittimo riparto delle risorse tra gli aventi diritto
   • La ripartizione delle risorse finanziarie del fondo con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale
   • L’assunzione dell’impegno di spesa a valere sulle risorse stanziate attraverso la costituzione di un apposito fondo vincolato
   • Il rispetto del tetto annuo lordo del 50 per cento del trattamento economico complessivo per il singolo dipendente
   • Negli appalti di servizi e forniture, la nomina del direttore dell’esecuzione
La normativa individua tassativamente le attività per le quali può essere riconosciuto l’incentivo. Secondo l’allegato I.10 del Codice, rientrano tra le funzioni incentivabili le attività di programmazione della spesa per investimenti, verifica preventiva dei progetti, predisposizione e controllo delle procedure di gara ed esecuzione dei contratti pubblici, nonché le funzioni di RUP, direzione dei lavori, direzione dell’esecuzione e collaudo tecnico-amministrativo.
La giurisprudenza ha chiarito che l’incentivo per funzioni tecniche ha natura retributiva, configurandosi come un diritto soggettivo del dipendente che abbia effettivamente svolto le attività previste dalla normativa. Come precisato dal Tribunale del Lavoro di Napoli, il diritto alla corresponsione sorge con l’approvazione del progetto dei lavori da svolgere e non è condizionato dall’adozione del provvedimento di liquidazione da parte del dirigente competente.
Tuttavia, la nascita del diritto è condizionata non dalla sola prestazione dell’attività incentivata, ma anche dall’adozione del regolamento da parte dell’amministrazione. In assenza di tale regolamento, il dipendente può far valere esclusivamente un’azione risarcitoria per inottemperanza agli obblighi legislativamente imposti alle amministrazioni appaltanti.
La giurisprudenza ha individuato specifici limiti all’applicazione della disciplina incentivante. Il Tribunale del Lavoro di Benevento ha chiarito che l’incentivo non trova applicazione nei lavori eseguiti in amministrazione diretta, configurandosi come istituto di carattere eccezionale che deroga al principio dell’onnicomprensività della retribuzione del pubblico impiego.
Il presupposto essenziale per l’applicazione della norma incentivante è l’esternalizzazione della produzione di beni e servizi attraverso il ricorso al mercato, mentre l’amministrazione diretta rappresenta una forma di autoproduzione che si colloca al di fuori dell’ambito del codice dei contratti pubblici.
Per quanto riguarda la giurisdizione, il TAR Umbria ha precisato che nelle controversie aventi ad oggetto il diritto soggettivo di natura retributiva del dipendente pubblico in regime di impiego privatizzato alla percezione degli incentivi economici, la giurisdizione spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo.
Il compenso incentivante costituisce infatti trattamento retributivo accessorio a carattere premiale, configurandosi come diritto soggettivo di natura retributiva che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario secondo la disciplina generale del pubblico impiego contrattualizzato.
La disciplina degli incentivi alle funzioni tecniche continua a evolversi in risposta alle esigenze di efficientamento della pubblica amministrazione. Il nuovo Codice degli Appalti ha introdotto elementi di maggiore flessibilità, ampliando l’ambito applicativo e prevedendo specifiche disposizioni per l’innovazione tecnologica e la formazione del personale.
L’orientamento giurisprudenziale consolidato riconosce la natura retributiva dell’incentivo e la sua funzione di valorizzazione delle competenze interne, confermando l’importanza di questo strumento per il miglioramento dell’efficienza amministrativa e la qualità delle prestazioni tecniche nelle procedure di appalto pubblico.
La corretta applicazione della disciplina richiede tuttavia un’attenta valutazione dei presupposti normativi e regolamentari, nonché il rispetto delle procedure amministrative previste per la costituzione e ripartizione del fondo incentivante, al fine di garantire la legittimità dell’erogazione e la tutela dei diritti del personale tecnico delle pubbliche amministrazioni.

Avv. Amedeo Di Odoardo